загрузка...

Статья 35. Федеральная палата адвокатов Российской Федерации

1. Федеральная палата адвокатов представляет собой объединение всех адвокатских палат субъектов РФ для совместного для обеспечения корпоративных интересов. Без такого объединения невозможно добиться реальной независимости адвокатуры как необходимого условия адвокатской деятельности. При этом под корпоративными интересами следует понимать не интересы отдельных адвокатов и даже не механическое сложение интересов входящих в корпорацию адвокатов. Частный интерес отдельного адвоката может в некоторых случаях даже противоречить интересам адвокатского сообщества как такового.
В современную организационную структуру адвокатуры в России входят следующие элементы: органы адвокатского самоуправления; совокупность адвокатских образований РФ; общественные объединения адвокатов. В соответствии с Федеральным законом об адвокатской деятельности и адвокатуре органами адвокатского самоуправления являются: Федеральная палата адвокатов РФ и ее исполнительные органы, адвокатские палаты субъектов Российской Федерации, квалификационные комиссии палат субъектов Российской Федерации*(440).
Адвокатская палата - основная форма самоуправления адвокатов*(441). Федеральным Собранием Российской Федерации во втором чтении принят законопроект "О саморегулируемых организациях" (Проект N 348631-3). Впервые законодателем вводятся понятия саморегулирования и саморегулируемых организаций, обозначается предмет саморегулирования, устанавливаются правила и стандарты саморегулируемых организаций*(442). Принятие этого Федерального закона будет являться новеллой в сфере законодательства, регулирующего деятельность некоммерческих организаций. Понятие "саморегулируемых организаций" и ранее встречалось в законодательстве, регулирующем, например, отношения в области признания юридических лиц несостоятельными (банкротами)*(443). Отметим, что в действующем законодательстве не содержится определение понятия "саморегулирования". Однако, в ст. 2 и 3 законопроекта Федерального закона "О саморегулируемых организациях" впервые предложено закрепить дефиниции понятий "саморегулирования" и "саморегулируемых организаций". Под саморегулированием понимается самостоятельная или инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление правил и стандартов указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований законодательства РФ и указанных правил и стандартов. (Ст. 2. проекта N 348631-3 Федерального закона "О саморегулируемых организациях".)
Под саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 года N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" в целях саморегулирования, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности одного вида и только при условии ее соответствия всем установленным настоящим Федеральным законом требованиям (ст. 3 проекта N 348631-3 Федерального закона "О саморегулируемых организациях"). Так, Н.В. Лазарева-Пацкая, считает, что государство через реализацию норм закона "О саморегулируемых организациях" пытается ввести дополнительный контроль и надзор за деятельностью адвокатских палат, игнорируя норму п. 3 ст. 3 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" о том, что в целях обеспечения доступности для населения юридической помощи и содействия адвокатской деятельности органы государственной власти обеспечивают гарантии независимости адвокатуры*(444). Однозначно согласиться с таким выводом нельзя ввиду того, что адвокатура подпадает под действие этого нормативного акта только по формальным признакам. В зависимости от цели и механизма создания и функционирования выделяются два вида саморегулирования:
- организации с обязательным членством (арбитражные управляющие, адвокатура). Это альтернатива лицензированию, при котором лицензионные требования заменяются внутренними правилами профессиональной деятельности;
- организации с добровольным саморегулированием. Основными субъектами являются хозяйственные общества по признаку единства отрасли или рынка (товаров, услуг).
Саморегулирование это:
в глазах субъектов - способ освобождения от чрезмерного государственного контроля;
в глазах государства - возможность более эффективно решать экономические, социальные и политические проблемы с минимальным государственным вмешательством;
в глазах контрагентов - путь к воспитанию культуры осуществления профессиональной деятельности;
в глазах политиков - путь к управлению на демократических началах и построению гражданского общества.
Согласно проекту N 348631-3 Федерального закона "О саморегулируемых организациях" законом регулируются отношения, возникающие в связи с созданием, деятельностью и прекращением саморегулируемых организаций субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности, осуществлением саморегулируемыми организациями взаимодействия со своими участниками, потребителями производимых ими товаров (работ, услуг), федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, к полномочиям которых отнесено государственное регулирование и контроль предпринимательской и (или) профессиональной деятельности участников саморегулируемых организаций (далее - регулирующие органы).
Таким образом, в будущем, как представляется диссертанту, данный Федеральный закон будет распространяться на адвокатуру в части, не противоречащей Закону об адвокатуре.
Согласно ст. 1 проекта N 348631-3 Федерального закона "О саморегулируемых организациях" "Законодательство Российской Федерации о саморегулируемых организациях состоит из федерального закона о некоммерческих организациях, применяемого в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ними федеральных законов, нормативных документов федеральных органов исполнительной власти и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, регулирующих соответствующие виды предпринимательской или профессиональной деятельности".
Отличие саморегулируемых организаций от некоммерческих организаций заключается, во-первых, в цели их создания, во-вторых, в разном объеме полномочий этих организаций по отношению к своим членам. Цель саморегулируемой организации - не защита прав и интересов членов, а обеспечение добросовестного осуществления ими своих прав и обязанностей. Для достижения этой цели организации наделяются властными полномочиями по отношению к своим членам. Причем эти полномочия являются одновременно обязанностями организаций, неотъемлемой частью статуса. Адвокатская палата образуется учредительным собранием (конференцией) адвокатов.
Адвокатская палата является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, открывает расчетный и другие счета в банках в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также имеет печать, штампы и бланки со своим наименованием, содержащим указание на субъект Российской Федерации, на территории которого она образована. Изучение Министерством юстиции практики реализации положений Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" выявило весьма распространенные факты неправомерного использования на вывесках, штампах, бланках и иной атрибутике адвокатских образований, визитных карточках адвокатов наименований "Министерство юстиции Российской Федерации" или "Главное управление Министерства юстиции Российской Федерации". Такая практика представляется недопустимой, поскольку она не соответствует требованиям законодательства Российской Федерации и вводит в заблуждение граждан относительно места адвокатуры в системе государственного устройства России.
Одновременно Минюстом выявлены факты регистрации адвокатских образований, в наименовании которых (и, соответственно, на штампах, бланках и иной атрибутике), в нарушение требований статей 21-23 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", отсутствует указание на субъект Российской Федерации, на территории которого учрежден адвокатский кабинет, коллегия или бюро*(445).
Адвокаты не отвечают по обязательствам адвокатской палаты, а адвокатская палата не отвечает по обязательствам адвокатов. Адвокатская палата подлежит государственной регистрации, которая осуществляется на основании решения учредительного собрания (конференции) адвокатов и в порядке, установленном федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц. На территории субъекта Федерации может быть образована только одна адвокатская палата, которая не вправе образовывать свои структурные подразделения, филиалы и представительства на территориях других субъектов РФ. Образование межрегиональных и иных межтерриториальных адвокатских палат не допускается (п. 8 ст. 29 Закона). Федеральным законом от 20.12.2004 г. N 163-ФЗ внесено немало изменений в правовой статус адвокатских палат. Статья 29 дополнена пунктом 7.1 следующего содержания: "Адвокатская палата не подлежит реорганизации. Ликвидация адвокатской палаты субъекта Российской Федерации может быть осуществлена на основании федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта в порядке, который устанавливается федеральным законом".
Первая существенная новелла касается того, что адвокатская палата не подлежит реорганизации. Однако, согласно ст. 57 Гражданского кодекса РФ реорганизация любого юридического лица (слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование) может быть осуществлена по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами. В случаях, установленных законом, реорганизация юридического лица осуществляется по решению уполномоченных государственных органов или по решению суда*(446).
Следует особо отметить, что механическое применение к адвокатским палатам положений ГК РФ о реорганизации и ликвидации юридических лиц как субъектов гражданского оборота невозможно, поскольку палаты являются, по сути, публичными юридическими лицами, а значит - имеют свои особенности ликвидации. Согласно п. 7.1 ст. 29 Закона об адвокатуре адвокатская палата не подлежит реорганизации. Ликвидация адвокатской палаты субъекта РФ может быть осуществлена на основании федерального конституционного закона об образовании в составе России нового субъекта в порядке, который устанавливается федеральным законом (п. 7.1 введен Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. N 163-ФЗ). Как любое юридическое лицо, адвокатская палата имеет свои органы управления, через которые оно приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности.
Правовая природа адвокатской палаты имеет свою - особенную - специфику, которая определена в Законе как коллективное адвокатское объединение лиц, занимающихся адвокатской деятельностью, т.е. адвокатская палата является профессиональной ассоциацией адвокатов субъекта РФ. Адвокатские палаты субъектов Федерации имеют отличия от организаций, создаваемых в соответствии с законодательством об общественных объединениях. Они различаются по целям, функциям, и субъектному составу*(447). В соответствии с Основными положениями о роли адвокатов, принятыми VIII Конгрессом ООН в августе 1990 г., адвокатам самим (без вмешательства государства) должно быть предоставлено право формировать самоуправляемые ассоциации для представительства их интересов, постоянной учебы, переподготовки и поддержания их профессионального уровня. Исполнительные органы профессиональных ассоциаций адвокатов избираются их членами и осуществляют свои функции без внешнего вмешательства.
Адвокатские палаты играют жизненно важную роль в поддержании профессиональных стандартов и этических норм, защищают своих членов от преследований и необоснованных ограничений и вмешательств в осуществляемую деятельность. На 2-ом Всероссийском съезде адвокатов мнения по поводу защиты адвокатскими палатами своих членов разделились.
Одни выступающие говорили о недостаточных усилиях в этом вопросе со стороны адвокатских палат. Совершенно в другом ракурсе прозвучало выступление о том, что нарушая профессиональные права адвокатов госорганы фактически нарушают права граждан на квалифицированную юридическую помощь.
2. Для обеспечения нормального функционирования адвокатуры как корпорации необходимы, в частности, обеспечение доступности юридической помощи на всей территории Российской Федерации и обеспечение бесплатной юридической помощью отдельных категорий доверителей. По понятным причинам выполнение этих задач далеко не всегда совпадает с частными интересами отдельных адвокатов. Федеральная палата адвокатов должна как осуществлять представительство и защиту интересов адвокатов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях, координацию деятельности адвокатских палат, так и принимать меры, направленные на обеспечение высокого уровня оказываемой адвокатами юридической помощи.
3. Федеральная палата адвокатов представляет собой ассоциацию некоммерческих негосударственных организаций - адвокатских палат субъектов Российской Федерации и как таковая сама является негосударственной некоммерческой организацией. Федеральная палата адвокатов, будучи негосударственной организацией, вместе с тем общественной организацией не является, так как, во-первых, не являются общественными организациями адвокатские палаты субъектов РФ, которые ее образуют, во-вторых, она не основана путем вхождения в нее адвокатских палат.
Международные Стандарты независимости юридической профессии Международной ассоциации юристов, принятые на конференции МАЮ в сентябре 1990 г. в г. Нью-Йорке, устанавливают, что в каждом регионе должно быть образовано не менее одной независимой самоуправляемой ассоциации юристов, признанной действующим законодательством, чей исполнительный орган должен быть свободно избран всеми членами без какого-либо вмешательства других органов и лиц. Это положение должно осуществляться независимо от права создавать или вступать, помимо того, в другие профессиональные ассоциации адвокатов и юристов.
Закон об адвокатуре устанавливает основные функциями адвокатской палаты. Сравним функции адвокатской палаты с функциями такой же некоммерческой организации - нотариальной палаты. Ее функции определены ст. 25 Основ законодательства РФ о нотариате: "Нотариальная палата представляет и защищает интересы нотариусов, оказывает им помощь и содействие в развитии частной нотариальной деятельности; организует стажировку лиц, претендующих на должность нотариуса, и повышение профессиональной подготовки нотариусов; возмещает затраты на экспертизы, назначенные судом по делам, связанным с деятельностью нотариусов; организует страхование нотариальной деятельности". Таким образом, из сравнения функций палат видно, что у нотариальной палаты предусмотрены в основном представительские функции и защита интересов нотариусов. В адвокатской же палате представительство и защита интересов адвокатов стоят после обязанностей по непосредственной организации адвокатской деятельности. Это должным образом показывает расстановку акцентов в деятельности адвокатской палаты, приоритет ее целей и задач.
Законом предусмотрено, что адвокатская палата является некоммерческой организацией и она не вправе заниматься предпринимательской деятельностью. Между тем такой же орган - нотариальная палата, являясь также некоммерческой организацией, в соответствии со ст. 24 Основ наделена правом "осуществлять предпринимательскую деятельность постольку, поскольку это необходимо для выполнения ее уставных задач".
Подобное законодательное установление значительно облегчило нотариусам бремя содержания своего органа, что могло бы быть достаточно веским аргументом при внесении изменений в Закон об адвокатуре. Однако законодатель применил неравенство подходов к аналогичным ситуациям. Часть 10 ст. 29 запрещает адвокатским палатам два вида деятельности: адвокатскую от собственного имени и предпринимательскую. Первый запрет связан с тем, что палата не входит в число субъектов адвокатской деятельности, а является звеном управления. Второй требует переосмысления в соответствии с новыми условиями функционирования адвокатуры.
Исполнительные органы адвокатской палаты. Совет адвокатской палаты. В Законе об адвокатуре и адвокатской деятельности (ст. 30, 31) раскрываются положения об исполнительных органах адвокатского сообщества субъекта Федерации. Как и в ранее действовавшем Положении об адвокатуре в РСФСР подчеркнута их руководящая роль в жизни адвокатуры. Именно им принадлежит инициатива созыва собраний адвокатов, определение норм представительства на собрания (конференции), избрание президента и вице-президентов адвокатской палаты, а значит, и формулирования повесток, назначения докладчиков, подготовки вопросов для обсуждения и т.д. Между тем в данных правовых нормах нет ни слова о правах самих адвокатов на созыв высшего органа управления (внеочередное собрание, конференция адвокатов созываются советом по требованию одной трети членов адвокатской палаты либо по требованию территориального органа юстиции), праве присутствовать на собрании, получать необходимые документы, праве на информацию о принятых решениях. Более того, в Законе совершенно ничего не говорится о внутриорганизационных правах адвокатов*(448).
Собрание (конференция) адвокатов является Высшим органом адвокатской палаты субъекта Российской Федерации и созывается не реже одного раза в год. В случае если численность адвокатской палаты превышает 300 человек, высшим органом адвокатской палаты является конференция адвокатов. Собрание (конференция) адвокатов считается правомочным, если в его работе принимают участие не менее двух третей членов адвокатской палаты (делегатов конференции). Большинство полномочий собрания (конференции) носят управленческо-распорядительный характер. Собрание (конференции) адвокатов формирует Совет адвокатской палаты субъекта Российской Федерации, в том числе избирает новых членов совета. В том числе собрание (конференция) может принять решение о досрочном прекращении полномочий членов совета, а также утвердить решение совета о досрочном прекращении полномочий членов совета, статус адвоката которых был прекращен или приостановлен.
Изменены полномочия собрания (конференции) по избранию представителя или представителей на Всероссийский съезд адвокатов, а именно отменено утверждение порядка определения норм представительства и порядка избрания делегатов*(449). Таких полномочий, как: определение размера обязательных отчислений адвокатов на общие нужды адвокатской палаты; утверждение сметы расходов на содержание адвокатской палаты; утверждение отчета ревизионной комиссии о результатах ревизии финансово-хозяйственной деятельности адвокатской палаты; утверждение отчетов совета, в том числе об исполнении сметы расходов на содержание адвокатской палаты; утверждение регламента собрания (конференции) адвокатов; определение места нахождения совета; создание целевых фондов адвокатской палаты - изменения не коснулись. Установление мер поощрения и видов ответственности адвокатов в новой редакции уточнено дополнением "... в соответствии с кодексом профессиональной этики адвоката"*(450). Из полномочий собрания (конференции) исключена возможность определения порядка направления адвокатов для работы в юридических консультациях. Все решения адвокатов принимаются простым большинством голосов адвокатов, участвующих в собрании (делегатов конференции).
В целях осуществления задач по обеспечению высокого уровня оказываемой адвокатами юридической помощи Федеральная палата адвокатов прежде всего обеспечивает единые стандарты профессиональной пригодности адвокатов путем утверждения органами Федеральной палаты адвокатов кодекса профессиональной этики адвоката, организации информационного обеспечения адвокатов и обмена опытом работы между ними во всероссийском масштабе, осуществления методической работы, разработки и утверждения форм бюллетеней для голосования на заседаниях квалификационных комиссий при адвокатских палатах субъектов Российской Федерации по вопросам о присвоении статуса адвоката и принятия квалификационными комиссиями заключений по жалобам на действия (бездействие) адвокатов.
4. Федеральная палата адвокатов образуется Всероссийским съездом адвокатов. Образование других организаций и органов с функциями и полномочиями, аналогичными функциям и полномочиям Федеральной палаты адвокатов, не допускается.
Обеспечение высокого уровня оказываемой адвокатами юридической помощи является публичной функцией. Как организация, на которую возложено исполнение публичной функции, Федеральная палата, не будучи институтом публичной власти (поскольку адвокатские образования по определению не являются властными структурами), относится к публичным институтам гражданского общества. Этот ее статус определяет и третью особенность Федеральной палаты адвокатов: она не может быть ликвидирована ни по воле ее членов, ни по решению каких-либо государственных органов.
5. Устав Федеральной палаты адвокатов принимается Всероссийским съездом адвокатов. Положением об адвокатуре в РСФСР 1980 года объединение коллегий адвокатов (как и отдельных адвокатов) на федеральном уровне не предусматривалось. Коллегии адвокатов образовывались совместными усилиями Министерства юстиции и соответствующих органов исполнительной власти. Как ассоциация адвокатских палат - независимых сообществ независимых юристов, занимающихся адвокатской деятельностью, Федеральная палата адвокатов образуется не тем или иным государственным органом, а Всероссийским съездом адвокатов. В отличие от адвокатских палат субъектов Российской Федерации, Федеральная палата адвокатов действует на основании не только закона, но и Устава, принимаемого Всероссийским съездом адвокатов.
6. Из части 6 комментируемой статьи и ст. 10 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц"*(451), предусматривающей возможность установления специального порядка регистрации отдельных видов юридических лиц иными федеральными законами, следует, что на регистрацию адвокатской палаты как юридического лица распространяются только нормы указанного закона, регламентирующие порядок регистрации. Основания для регистрации Федеральной палаты адвокатов предусмотрены не этим законом, а Федеральным законом от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации". В частности, представление учредительного договора для регистрации Федеральной палаты адвокатов палаты не требуется, поскольку Федеральная палата адвокатов палата создается не в соответствии с договором входящих в нее адвокатских палат, а в силу предписаний закона.
6.1. Федеральная палата адвокатов не подлежит реорганизации. Ликвидация Федеральной палаты адвокатов может быть осуществлена только на основании федерального закона.
7. Ввиду закрепленных в законе целей создания Федеральной адвокатской палаты она должна выполнять определенные управленческие функции, для чего часть 7 комментируемой статьи установлена обязательность решений Федеральной палаты адвокатов и ее органов, принятых в пределах их компетенции, для всех адвокатских палат субъектов Российской Федерации и отдельных адвокатов.
Для выполнения задач представительства и защиты интересов адвокатов Федеральная палата адвокатов в лице ее органов может участвовать в проведении экспертиз проектов федеральных законов, по вопросам, относящимся к адвокатской деятельности, обращаться в Конституционный Суд РФ с жалобами на федеральные законы, ущемляющие права адвокатов, обращаться в Верховный Суд РФ с жалобами на нормативные акты федеральных министерств и ведомств, ущемляющие права адвокатов, обращаться в суды, прокуратуру, органы внутренних дел и другие государственные органы по вопросам защиты интересов как адвокатского сообщества, так и отдельных адвокатов, а при исчерпании национальных средств защиты - в случае нарушения прав, предусмотренных Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, - обращаться в Европейский суд по правам человека.
<< | >>
Источник: А.П. Галоганов. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (постатейный). 2012

Еще по теме Статья 35. Федеральная палата адвокатов Российской Федерации:

  1. § 4.1. Структура Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации
  2. Глава 4. Федеральная палата адвокатов Российской Федерации
  3. § 4.3. Совет Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации
  4. § 4.4. Научно-методический центр Федеральной палаты адвокатов Российской Федерации
  5. Статья 210. Рассмотрение палатами Федерального Собрания федерального закона о федеральном бюджете на оче-редной финансовый год и плановый период в случае отклонения его Президентом Российской Федерации
  6. Статья 287. Отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации Комментарий к статье 287
  7. Статья 38. Имущество Федеральной палаты адвокатов
  8. Статья 37. Совет Федеральной палаты адвокатов
  9. Статья 349.2. Особенности регулирования труда ра-ботников Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда со-циального страхования Российской Федерации, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных органи-заций, созданных Российской Федерацией на основании феде-ральных законов, организаций, создаваемых для выполнения за-дач, поставленных перед федеральными государственными ор-ганами
  10. Раздел VIII. Запас Вооруженных Сил Российской Федерации, Службы внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации
  11. Статья 29. Адвокатская палата субъекта Российской Федерации
  12. РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОБ ОСНОВАХ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  13. Глава 5. Адвокатские палаты субъектов Российской Федерации