загрузка...

Статья 3. Законодательство в сфере охраны здоровья

Комментарий к статье 3
1. Посредством законодательства об охране здоровья происходит закрепление в нормативных правовых актах выработанной государством политики в данной сфере, обеспечивается ее легальный характер, гарантируется ее реализация.
Комментируемой статьей не изменено то понимание уровней структуры законодательства об охране здоровья, которое имелось в Основах законодательства 1993 г. В законодательство об охране здоровья входят как законодательные, так и подзаконные акты федерального и регионального уровней. В соответствии с ч. ч. 1 и 2 рассматриваемой статьи в состав законодательства об охране здоровья граждан не входят нормативные правовые акты иной отраслевой принадлежности, содержащие нормы, регулирующие отношения по охране здоровья граждан. В то же время, исходя из того что комментируемый Закон позиционируется как системообразующий для законодательства об охране здоровья граждан, закреплены требования как о его приоритете над остальными актами в рамках данного законодательного массива, так и о подчинении норм об охране здоровья из актов иной отраслевой принадлежности нормам актов, прямо посвященных регулированию отношений об охране здоровья.
Таким образом, комментируемой статьей установлены две формы правового регулирования отношений по охране здоровья: 1) посредством принятия специальных тематических актов, образующих особую отрасль законодательства Российской Федерации - законодательство об охране здоровья; 2) посредством включения норм, регулирующих какие-то фрагменты отношений по охране здоровья, в нормативные правовые акты другой (иной) отраслевой принадлежности.
Сегодня в сфере охраны здоровья на федеральном уровне существует около двух десятков законодательных актов, непосредственно затрагивающих отношения между органами, организациями, учреждениями и гражданами по оказанию медицинских услуг и иной связанной с ними деятельности. Среди них Федеральные законы: от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <1>, от 12.04.2010 N 61-ФЗ "Об обращении лекарственных средств" <2>, от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" <3>, от 08.01.1998 N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" <4>, от 18.06.2001 N 77-ФЗ "О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации" <5>, от 17.09.1998 N 157-ФЗ "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" <6>, от 30.3.1995 N 38-ФЗ "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)" <7>, от 10.07.2001 N 87-ФЗ "Об ограничении курения табака" <8>; Законы РФ от 02.07.1992 N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" <9>, от 09.06.1993 N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов" <10>, от 22.12.1992 N 4180-1 "О трансплантации органов и (или) тканей человека" <11>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.
<2> СЗ РФ. 2010. N 16. Ст. 1815.
<3> СЗ РФ. 2010. N 49. Ст. 6422.
<4> СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 219.
<5> СЗ РФ. 2001. N 26. Ст. 2581.
<6> СЗ РФ. 1998. N 38. Ст. 4<7> СЗ РФ. 1995. N 14. Ст. 1212.
<8> СЗ РФ. 2001. N 29. Ст. 2942.
<9> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 33. Ст. 1913.
<10> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 28. Ст. 1064.
<11> Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 62.
Наибольшей правотворческой активностью в сфере охраны здоровья отличаются Правительство РФ и Минздравсоцразвития России. В соответствии со ст. 16 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия, включая принятие нормативных правовых актов, предусмотренных ст. 23 Федерального конституционного закона.
Минздравсоцразвития России согласно Постановлению Правительства РФ от 30.06.2004 N 321 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации" является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения. В 2011 г. Минздравсоцразвития России было принято более 200 приказов (не включая акты, вносящие изменения в ранее принятые), зарегистрированных в Минюсте России.
Что касается актов Президента РФ в сфере здравоохранения, то их объем по сравнению с 90-и годами прошлого века существенно сократился. Сегодня данные акты касаются, как правило, регулирования отношения в части деятельности отдельных органов исполнительной власти (Указ Президента РФ от 11.10.2004 N 1304 "О Федеральном медико-биологическом агентстве") и государственных служащих (Указ Президента РФ от 05.06.2003 N 613 "О правоохранительной службе в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ").
Комплексный характер законодательства об охране здоровья предполагает, что основная цель данной отрасли законодательства, связанная с регулированием отношений по охране здоровья граждан, реализуется также через действие норм административного, экологического и других отраслей права. Нормы, регулирующие отношения по охране здоровья граждан, присутствуют в нормативных актах практически всех отраслей права. Они имеются в Трудовом кодексе РФ (напр., ст. 323), Гражданском кодексе РФ (напр., ст. 150), Уголовно-исполнительном кодексе РФ (напр., ст. 101), законодательстве о физической культуре и спорте (напр., ст. 39 Федерального закона от 04.12.2007 N 329-ФЗ "О физической культуре и спорте в Российской Федерации". Значителен их объем в законодательстве о социальном обеспечении (Федеральные законы от 02.08.1995 N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" и от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах") и т.д. Данные и иные акты, несмотря на наличие в них норм по охране здоровья, нельзя рассматривать как акты законодательства в сфере охраны здоровья ввиду иного предмета и целей правового регулирования, незначительного удельного объема собственно норм об охране здоровья.
Федеральные законы в области здравоохранения в соответствии со ст. 76 Конституции РФ имеют прямое действие на территории РФ и, следовательно, не нуждаются в дополнительном "подкреплении" законами субъектов РФ. В свою очередь федеральные законы в сфере охраны здоровья вводят наиболее общие, основополагающие нормы, требующие принятия на уровне субъектов РФ значительного числа нормативных правовых актов.
В настоящее время в ряде регионов (приблизительно 1/3 от 80 рассмотренных субъектов) либо общие законы о здравоохранении отсутствуют, либо регулирование осуществляется с помощью региональных программ. В этих субъектах, как правило, система законодательства о здравоохранении сформирована весьма сложно: есть массив федерального законодательства и лишь отдельные акты, дополняющие федеральное регулирование.
После 2004 г. в значительном количестве субъектов РФ приняты самостоятельные законы о здравоохранении либо об охране здоровья <1>. Так, новый Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 10.01.2007 N 12-ЗАО "О здравоохранении в Ямало-Ненецком автономном округе" - результат кодификационных процессов (объединение в одном акте нескольких ранее существовавших с параллельным появлением новых норм и изменением содержания старых).
--------------------------------
<1> Например, Московская область, Ленинградская область, Республика Дагестан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Чеченская Республика, Чувашская Республика, Читинская область, Корякский автономный округ, Амурская область, Брянская область, Владимирская область, Кемеровская область, Кировская область, Курская область, Новосибирская область, Омская область, Орловская область, Ростовская область, Смоленская область, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра.
Для законодательства субъектов РФ последних лет характерен отказ от ранее существовавших на региональном уровне законов - дублей федеральных Основ законодательства 1993 г.
Так, Закон Ставропольского края от 06.12.2005 N 62-кз "Об организации здравоохранения в Ставропольском крае" в отличие от ранее действовавшего краевого закона о здравоохранении касается намного более узкого предмета регулирования - организации здравоохранения, а не закрепляет общую модель всей системы охраны здоровья на региональном уровне. Подобные цели преследовали законотворческие органы и иных субъектов РФ <1>.
--------------------------------
<1> Закон Хабаровского края от 29.12.2004 N 236 "Об организации оказания специализированной медицинской помощи на территории Хабаровского края" отменил Закон Хабаровского края от 02.10.2002 N 61 "Об основах охраны здоровья жителей Хабаровского края". Областным законом Новгородской области от 05.11.2004 N 326-ОЗ "О признании утратившими силу некоторых областных законов в сфере здравоохранения" был признан утратившим силу Областной закон от 04.02.1997 N 82-ОЗ "Об организационно-правовых и финансовых основах системы здравоохранения области". Законом Тамбовской области от 23.06.2006 N 58-З "О признании утратившим силу Закона Тамбовской области "О здравоохранении в Тамбовской области" было прекращено действие Закона Тамбовской области от 22.01.1999 N 46-З "О здравоохранении в Тамбовской области".
На региональном уровне появились общие законы, являющиеся результатом критического переосмысления опыта действия первых актов, появлением новых институтов, пересмотром содержания действующих с учетом расширения и изменения предмета регулирования <1>. Примерами этой волны законов субъектов РФ можно считать Закон Мурманской области от 09.02.2005 N 593-01-ЗМО "О мерах по охране здоровья граждан Российской Федерации, проживающих на территории Мурманской области", Закон Республики Карелия от 06.06.2005 N 876-ЗРК "О некоторых вопросах деятельности государственной системы здравоохранения".
--------------------------------
<1> Путило Н.В. Законодательство субъектов Российской Федерации о здравоохранении // Журнал российского права. 2002. N 2. С. 75 - 82.
2. Частью 3 рассматриваемой статьи закреплена коллизионная норма, устанавливающая правило поведения в случаях несоответствия норм об охране здоровья, содержащихся в актах иной отраслевой принадлежности, нормам комментируемого Закона.
Данная норма идентична по содержанию соответствующему правилу Жилищного кодекса РФ (ЖК РФ). Но в силу ст. 5 ЖК РФ жилищное законодательство состоит из Кодекса, принятых в соответствии с Кодексом других федеральных законов, а также изданных в соответствии с ними указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, следовательно, верховенство ЖК РФ распространяется на все акты.
В комментируемом Законе, как было показано выше, избрана иная модель, однако в силу требования о необходимости при подготовке акта добиваться соответствия его положений нормам Федерального закона "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" правило, закрепленное в ч. 3 комментируемой статьи, следует трактовать широко. То есть нормам комментируемого Закона должны соответствовать все нормы, даже содержащиеся в актах иной отраслевой принадлежности в том случае, если они регулируют отношения по охране здоровья.
3. Акты органов местного самоуправления не названы рассматриваемой статьей в качестве отдельного источника законодательства об охране здоровья, однако органы местного самоуправления наделены правом издавать муниципальные правовые акты. Так, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 43) в системе муниципальных правовых актов выделяет нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.
В то же время объем нормотворческих функций органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья чрезвычайно мал, поскольку собственные полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья носят скорее исполнительно-распорядительный (правоприменительный), нежели регулирующий характер. При определении соответствующих полномочий следует руководствоваться также принимаемыми на уровне субъектов РФ законами о наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями в сфере здравоохранения. В настоящее время в связи с новеллами Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" более 10 субъектов РФ передали отдельные полномочия органам местного самоуправления. Примеры тому: Закон Амурской области от 13.10.2011 N 531-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований области государственными полномочиями по организации оказания медицинской помощи в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания населению области бесплатной медицинской помощи", Закон Сахалинской области от 22.11.2011 N 115-ЗО "О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Сахалинской области по организации оказания медицинской помощи в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи".
4. Частью 5 комментируемой статьи закреплен конституционный принцип приоритета норм международного права над нормами национального права.
Основой для развития законодательства об охране здоровья граждан являются предписания Конституции РФ и нормы международного права в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции. Следует отметить, что за последние 5 лет произошли существенные изменения в международном праве, позитивным образом влияющие на развитие как российского социального законодательства в целом, так и законодательства об охране здоровья. Векторы для дальнейшего совершенствования правового регулирования в сфере прав граждан РФ на здоровье содержатся в Концепции формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества <1>, Европейской социальной хартии и иных документах. Так, на двадцать шестом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление от 18.11.2005 N 26-10) принят Модельный закон "О защите прав и достоинства человека в биомедицинских исследованиях в государствах - участниках СНГ".
--------------------------------
<1> Принята в г. Санкт-Петербурге 31.05.2007 Постановлением N 28-6 на 28-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ.
К числу глобальных актов ВОЗ, к которым Российская Федерация присоединилась в последние годы, можно назвать, например, Рамочную конвенцию ВОЗ по борьбе против табака, которая заключена в г. Женеве 21 мая 2003 г. (Федеральный закон от 24.04.2008 N 51-ФЗ "О присоединении Российской Федерации к Рамочной конвенции ВОЗ по борьбе против табака").
<< | >>
Источник: А.А. Кирилловых. Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации". 2012

Еще по теме Статья 3. Законодательство в сфере охраны здоровья:

  1. Статья 85. Контроль в сфере охраны здоровья
  2. Статья 27. Обязанности граждан в сфере охраны здоровья
  3. Статья 98. Ответственность в сфере охраны здоровья
  4. Статья 82. Источники финансового обеспечения в сфере охраны здоровья
  5. Статья 51. Права семьи в сфере охраны здоровья
  6. Статья 54. Права несовершеннолетних в сфере охраны здоровья
  7. Статья 86. Полномочия органов, осуществляющих государственный контроль в сфере охраны здоровья
  8. Статья 12. Приоритет профилактики в сфере охраны здоровья
  9. Статья 17. Полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны здоровья
  10. Статья 14. Полномочия федеральных органов государственной власти в сфере охраны здоровья
  11. Глава 13. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ
  12. Статья 52. Права беременных женщин и матерей в сфере охраны здоровья
  13. Глава 5. ПРАВА ГРАЖДАН В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ
  14. Глава 11. ФИНАНСОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ЗДОРОВЬЯ