загрузка...

Правовые формы относительно-принудительных отношений.

Кроме того, как было отмечено ранее, вынужденные отношения являются также и относительно принудительными. Это означает, что правовые формы, в которые облекаются данные отношения, представляют собой исключения из общих правовых форм публичных отношений. Несмотря на то, что общего учения о правовых формах публичных отношений не разработано, тем не менее, проблематика публичных правоотношений представлена в полной мере как в работах дореволюционных, так и современных исследователей.

Данный вопрос представляет для нас интерес в некоторых аспектах. Во-первых, требуется общая характеристика содержания публичного правоотношения и выяснения специфики тех правовых форм, которые приобретают вынужденные отношения. Во-вторых, следует высказать соображения терминологического плана, связанные с допустимостью использования одинаковых наименований правовых форм в частной и публичной сферах.

В науке публичного права не дискутируется вопрос о том, что содер-жанием публичного правоотношения выступают субъективные права и обязанности. Их особенность проявляется в их публичности, а публичность видится в особом субъекте – публичной власти. Несмотря на то, что еще в начале XX века было подмечено, что настоящей сферой применения категории субъективных прав является область гражданского права, а «в праве публичном это понятие играет менее значительную роль» , именно этот элемент правоотношения (субъективные публичные права) наиболее изучен.

Исторически возникнув как обозначение прав граждан, закрепленных в основных законах (конституциях) , данная терминология сохранилась и в настоящее время с некоторыми модификациями, в большей степени отражающая идеи естественного права. Современные взгляды на субъективные публичные права можно сгруппировать следующим образом:

а) субъективное публичное право – это субъективное конституционное (основное) право ;

б) субъективные публичные права – это субъективные права, суще-ствующие и реализующиеся только в рамках конкретного правоотношения. При этом выделяется особая группа субъективных публичных прав, связанная со специальным статусом носителя права – статусные права ;

в) субъективные публичные права – это права, реализуемые посред-ством предъявления требований публичным органам, в частности, разновидностью субъективных публичных прав считаются «права, обслуживающие переход права собственности от публичного образования к частному лицу» (приватизация) ;

г) высказываются сомнения в наличии субъективных публичных прав, хотя и допускается возможное их существование .

Не делая подробный анализ приведенных мнений, обратим внимание на те моменты, которые представляют для нас ценность. Поскольку группу вынужденных жилищных отношений составляют те, которые опосредуют взаимоотношения между гражданином и органом публичной власти, при-нявшим на себя выполнение публичных функций, то именно об этой разно-видности публичных отношений мы и будем рассуждать.

Для начала укажем, что следует разграничивать понимание субъективных публичных прав как элементов общих правоотношений и рассмотрение возможностей в качестве субъективных публичных прав в рамках конкретных отраслевых публичных правоотношений. Первую позицию активным образом отстаивают представители отрасли конституционного права, и можно сказать, что она получила достаточно серьезную поддержку.

В общих правоотношениях государство выступает как сторона, предоставившая определенные права, при этом в обязанности государство включается обеспечение их реальности . Об этом же говорил и В.М. Хвостов, указывая, что «между государствами и подданными существуют взаимные юридические отношения, из которых для подданных возникают, с одной стороны, охраняемые правом обязанности перед государством, с другой же стороны – признанные правом притязания к государству» . Напомним, что основные аргументы сторонников существования общерегулятивных (или общих) правоотношений сводятся к следующему. Невозможно существование прав вне правоотношений, а, следовательно, признание закрепленных конституцией прав как элементов правоспособности неправильно. Правоспособность – это способность, а не конкретные права. Кроме того, признание таких правоотношений позволяет решить многие общетеоретические проблемы и познать природу большинства публичных правоотношений . Правда, следует оговориться, что сторонники такой позиции завуалированно (а иногда и прямо) утверждают, что теория правоотношений, разработанная цивилистикой, не совсем приемлема для других наук, в первую очередь, для отраслей публичного права. Отсюда вытекает вывод о том, что для гражданского права существование общих правоотношений, может быть, и не нужно, однако, для других отраслей права – часто необходимо. А поскольку учение о правоотношении должно быть единым, то допустить их существование нужно для всей системы правовых знаний (вроде, как для цивилистики хуже не будет, а другим – пригодится).

Однако сегодня и представители публичных отраслей права (в частности административного) не видят смысла в существовании общих административных правоотношений, считая нормы конституции «правовыми состояниями» – юридическими фактами, без придания им формы общих правоотношений . Отсутствие надлежащего механизма защиты прав и обязанностей в общих правоотношениях является основной причиной критики их существования как сегодня , так и столетия назад. Б.К. Лемайер писал по этому поводу, что «…формулировалось только соответственное конституционное разделение государственной власти между отдельными носителями ее, и уже этим органам предоставлялось устанавливать между собой согласные с конституцией отношения, хотя бы и по инициативе, исходящей от индивида» . Говорил ученый и о непредоставлении возможности защиты нарушенных субъективных публичных прав, так как «на деле, несмотря на теоретические определения «прав и обязанностей подданных», не описаны границы сферы прав индивида» .

Не разделяя теории общих правоотношений, в дальнейшем мы будем говорить о субъективных публичных правах как элементах отраслевых публичных правоотношений (в первую очередь, административных). Нельзя не согласиться, что «…вопрос о том, является ли субъективное публичное право естественным или даруется свыше государством, есть вопрос политики и идеологии, отражающей реальное соотношение политических сил на данном этапе общественно-исторического развития» , а потому не обсуждается в рамках данной работы. Следуя такому пониманию, примерами публичных жилищных прав могут служить: право на получение жилищного сертификата или право требовать постановки на учет в качестве нуждающегося, или право постановки на регистрационный учет по месту жительства, или право требовать согласования действий по переустройству и (или) перепланировке жилого помещения или переводу его в нежилое.

Выяснение общих черт названных возможностей, предоставленных гражданам, позволяет предложить их классификацию в зависимости от связи данных возможностей с долженствованиями.

1. Независимые от долженствований возможности (постановка на учет для улучшения жилищных условий; постановка на учет для получения жилищного сертификата; постановка на учет для получения субсидий на строительство или приобретение жилья, в частности, по региональным программам молодых семей);

2. Возможности, предоставленные для реализации долженствова-ний: по согласованию действий, обязанность совершения которых установлена законом (переустройство, перепланировка; перевод помещения из жилого в нежилое) или по совершению действий, которые обязаны быть совершены в соответствии с законодательством (регистрация возникновения, изменения и прекращения прав на жилые помещения, учет жилых помещений, регистрационный учет граждан).

Возможности первой группы следует рассматривать как меру возможного поведения, заключающуюся в наличии инициативы не только на момент возникновения отношений, но и в процессе их существования. Это возможность совершения собственных действий и право на чужие действия. Подобные возможности, с одной стороны, не принадлежат всем и каждому, а только прямо перечисленным законам категориям граждан, отвечающим определённым критериям, что не позволяет относить их к элементам правоспособности. С другой стороны, подобная возможность мало чем отличается от возможности обратиться с требованием заключить публичный договор, которые мы отнесли к секундарным правам абсолютного характера. Разница лишь в том, что состояние связанности в случаях с публичным договором возникает у любого субъекта предпринимательской деятельности, предлагающего заключить договор с любым обратившимся на одинаковых условиях, а в случаях с постановкой на учет такая связанность присутствует у органа публичной власти. И в том и в другом случае повлиять на другую сторону отношений связанное лицо не в состоянии, а может лишь заключить договор или поставить на учет. Несовершение данных действий дает основание обратиться в суд для защиты нарушенного секундарного права. И при этом, как представляется, нет никакой разницы в том, что субъект предприниматель-ской деятельности делает это по собственному желанию, а орган публичной власти – нет .

Данным возможностям корреспондирует обязанность органа публичной власти. Классический постулат о том, что подобная обязанность есть одновременно и право, единство которых принято сегодня называть полномочием публичных органов, тем не менее, каждый раз уточняется исследователями. Термин «полномочие», как единство право и обязанности, справедливо предлагают «…использовать для характеристики компетенции публичного органа, но не для содержания публичного правоотношения» (выделено мною. – С.С.). Долженствование поставить гражданина на учет никак не может рассматриваться одновременно и как возможность органа публичной власти в конкретном возникшем правоотношении.

Проанализируем указанные возможности более подробно, поскольку они традиционно привлекают внимание именно цивилистов.

Для начала отметим, что в случаях с жилищным сертификатом и жи-лищными субсидиями законодательство не употребляет понятие «постановка на учет». Однако, в сущности, речь идет об одном и том же процессе учета лиц путем составления списков в хронологическом порядке по дате подачи документов.

Применительно к анализу отношений по постановке на учет, в юридической литературе можно встретить следующие суждения.

1. Постановка на учет рассматривается как «единое» администра-тивное правоотношение от момента обращения лица к органам публичной власти до момента предоставления конкретного жилого помещения. Право, составляющее содержание данного правоотношения, называется по-разному: «субъективное административное право», «право на улучшение жилищных условий», «право на получение другого жилого помещения» .

2. Данное правоотношение «разбивается» на несколько самостоя-тельных правоотношений, состоящих из двух или трех этапов:

а) из трех: право требовать постановки на учет – 1-й этап (в основе лежат такие юридические факты-состояния, как нуждаемость и малоимущ-ность); право требовать предоставления жилого помещения – 2-й этап (в основе лежит факт наступления очереди на получение); право на вселение в жилое помещение – 3-й этап (в основе лежит факт выдачи ордера) .

б) из двух: правоотношение по постановке на учет для улучшения жилищных условий (здесь управомоченное лицо имеет право требовать включить его в очередь) и правоотношение по поводу очередности предоставления жилых помещения (здесь у гражданина появляется право требовать предоставления ему жилого помещения) .

3. Данные отношения вообще не признаются правоотношениями. Так, им отводится роль «…социальных процессов продвижения жилища к гражданину в целях удовлетворения жилищной потребности» .

Отказывать отношениям по постановке на учет в характеристике пра-вовых и считать это только «социальным процессом» вряд ли правильно. То, что данный процесс включен в правовое поле путем наделения сторон возможностями и долженствованиями – факт неоспоримый. Другое дело, что если возможность по постановке на учет – это правовая возможность, то «процесс нахождения на учете» не укладывается ни в рамки субъективного права, ни секундарной возможности. Постановка на учет необходима (помимо публичного выражения желания лица воспользоваться правом, предусмотренным Конституцией) для фиксации двух юридических фактов, дающих право претендовать на улучшение жилищных условий: факта нуждаемости и факта малоимущности, которые можно считать длящимися юридическими фактами. Сформировав фактический состав, они дадут основание для появления права требовать конкретное жилое помещение.

Однако нужно учитывать следующее. Отказывая отношениям, суще-ствующим от момента принятия на учет до момента предоставления жилого помещения, в статусе правоотношений, а соответственно, не предоставляя лицам, стоящим на учете, ни секундарных, ни субъективных прав, мы получаем проблему правовой защиты признанного факта. Думается, что она должна строиться через категорию защиты охраняемого законом интереса. Законный интерес лица выражается в двух моментах:

- в сохранении установленного в публичном порядке статуса, дающего основание подтвердить факт нуждаемости и малоимущности;

- в скорейшем продвижении очереди без нарушения установленной процедуры.

Таким образом, обращение в суд лица, стоящего на очереди, в том случае, если им установлен факт неправомерного (без очереди или с ее нарушением) предоставления жилья третьим лицам, должно рассматриваться не через призму защиты субъективного или секундарного права (которого нет), а именно охраняемого законом интереса.


Судебные инстанции, правда, предлагают иное толкование. Одно из последних постановлений Верховного Суда РФ, разъяснившего процедуру признания недействительным решения о предоставлении жилого помещения и договора социального найма, содержит указание на то, что в данном случае нарушаются именно права (а не интересы соответствующих лиц). Так, суд вправе признать решение о предоставлении жилого помещения по договору социального найма недействительным, если будет установлено, что: «б) нарушены права других граждан на указанное жилое помещение (например, нарушена очередность предоставления жилого помещения)». Считаем, что в данном случае можно говорить о некорректности использованной терминологии, а не о характеристике «процесса, когда лицо стоит на учете» в качестве субъективного права.

Возможности второй группы, которые предоставляются только для того, чтобы дать субъекту исполнить возложенную на него обязанность, достаточно разнородны. Большинство из них базируются на существовании в содержании субъективного права на жилое помещение определенной возможности, реализация которой зависит от веления органа публичной власти. В частности, к таковым можно отнести возможности по проведению переустройства, перепланировки, по переводу помещения из жилого в нежилое. Другие связаны с субъективным правом на жилое помещение лишь косвенно. К ним относятся регистрационный учет по месту жительства, регистрация прав и сделок, регистрационный учет самого объекта.

Органы публичной власти, так же как и в первой группе возможностей, не могут воспрепятствовать в их осуществлении и находятся лишь в состоянии связанности. Однако возможность требовать согласования действий или само их совершение лишь гарантия исполнения обязанности. При этом нельзя не отметить, что ряд этих возможностей-долженствований может влечь последствия только в сфере публичных отношений в виде административно-правовой ответственности, другие – в сфере частного права, третьи – в области частного и публичного права.

Так, в отношении переустройства и перепланировки можно выделить несколько возможностей, направленных на согласование, которые влекут различного рода последствия. К ним относятся возможность требовать предварительного согласования на совершение действий (первый этап); возможность требовать принятия фактически выполненных работ и оценки их правомерности (второй этап); возможность требовать оценки правомерности выполненных работ без получения предварительного согласия (на основании представленных документов и соответствия фактически проведенных работ требованиям законодательства).

Данные права составляют содержание самостоятельных правовых связей (по согласованию; по принятию работ и оценке; по оценке правомерности совершенных действий). Несоблюдение субъектом требований первого и второго этапов влечет наступление административной ответственности. При этом не важно, нарушило ли лицо требования технического законодательства (сам факт того, что согласие было не получено или было получено, но произошло отступление от разрешенной процедуры). Разница будет заключаться в моменте возможности привлечения к административной ответственности. На первом этапе – с момента выявления совершения работ без разрешения, на втором – с момента принятия фактических работ и обнаружения отступ-ления от согласованной процедуры. Гражданское правоотношение прекращается с момента совершения фактических действий, поскольку их совершение привело к прекращению существовавшего объекта права (с точки зрения частного права) и именно с этого момента можно считать совершенное действие недозволенным (несмотря на то, что для третьих лиц момент установления данного обстоятельства по времени не совпадает).

Возможность требовать оценки правомерности совершенных действий выпадает из рассматриваемых отношений, поскольку не является одновременно обязанностью лица. Ее вообще следует рассматривать в ряду способов защиты жилищных прав. Если признано, что помимо формально установленных требований (по согласованию и строгому соответствию работ тому, что разрешено в проекте работ) иных нарушений законодательства нет (закон нарушен по формальным, а не содержательным моментам), то неопределенность в гражданском правоотношении перестает существовать и данные действия квалифицируются в качестве основания для возникновения права соб-ственности. В противном случае эти действия квалифицируются как недоз-воленные с точки зрения не только административного, но и гражданского права, а потому наступают неблагоприятные последствия для лица (возможность прекратить право собственности на жилое помещение).

Обобщить сказанное можно следующим образом. Право на пере-устройство и перепланировку – возможность, раскрывающая правомочие, входящее в состав субъективного права на жилое помещение. Соответству-ющее правоотношение является общей предпосылкой, порождающей административное правоотношение по согласованию действий по переустройству и перепланировке. Возникновение такого административного правоотношения является оценкой дозволенности или недозволенности фактических действий по переустройству или перепланировке своего жилого помещения. Недозволенность действия оценивается по формальным и содержательным критериям. К формальным критериям относится требование закона получить разрешение и провести действия в строгом соответствии с ним, а к содержательным относится соответствие действий техническим нормам законодательства, что не должно приводить к нарушению прав и интересов других лиц. Нарушение формальных критериев влечет наступление только административной ответственности. В рамках жилищного правоотношения наступает неопределенность, поскольку совершенное фактическое действие повлияло на существующее правоотношение, но негативных последствий это не влечет и прав других лиц не нарушает. Нарушение содержательного критерия уже влияет только на жилищное правоотношение, поскольку его последствием является принудительное прекращение субъективного права на жилое помещение данного лица либо возложение обязанности возвращения поме-щения в прежнее состояние.

Право требовать проведения государственной регистрации прав и сделок с жилыми помещениями возникает на основании того, что соответствующая обязанность возложена на лицо в рамках гражданского законодательства. Неисполнение данной обязанности сопряжено с наступлением для лица негативных последствий в виде невозникновения соответствующего права либо с признанием назаключенности договора. Таким образом, данная обязанность влечет последствия исключительно в частно-правовой сфере. Аналогичные последствия возникают и в отношении права требовать технического учета жилищного фонда. Несовершение действий по техническому учету приводит лишь к тому, что такой объект не может появиться юридически (существуя при этом фактически). Это служит препятствием для признания его в качестве объекта права, а соответственно, является основанием для констатации факта отсутствия прав на него. Данные последствия подталкивают лиц к совершению действий по техническому учету для скорейшего возникновения субъективных прав на жилое помещение.

Возможность требовать проведения регистрационного учета граждан по месту жительства, с одной стороны, влечет наступление только административной ответственности. Именно поэтому данные возможности, на первый взгляд, стоит отнести к классическим административным правам. Однако, как показывает правоприменение, данный институт оказывает сильнейшее воздействие на сферу субъективных прав на жилые помещения, несмотря на попытки отказаться от его использования в области частного права. Среди задач, которые должны быть разрешены бурно обсуждаемым законопроектом , предусматривающим увеличение размера штрафных санкций за проживание в жилом помещении без регистрации , является «легализация» жилых помещений, сдающихся по договору коммерческого найма. Не секрет, что в настоящее время лица, предоставляющие жилые помещения за плату, как правило, отказывают в проведении регистрационного учета вселяемых граждан. Причиной такого поведения является не только желание уклониться от уплаты налога, но и боязнь злоупотребления правом со стороны вселенных лиц, которые, ссылаясь на свою регистрацию, могут длительное время не покидать жилого помещения. Данные опасения вполне оправданы, поскольку известно, что судебная практика идет по пути защиты интересов проживающих лиц (и не всегда, как представляется, оправданно). Так, договоры коммерческого найма расторгаются судами очень неохотно, особенно при отсутствии у нанимателя другого жилого помещения . Наличие же регистрационного учета в квартире часто расценивается судами как дополнительный аргумент в пользу сохранения права на жилое помещение, несмотря на давно провозглашенную Конституционным Судом РФ позицию о том, что отсутствие или наличие регистрационного учета не свидетельствует напрямую о существовании или несуществовании права на жилое помещение. Другими словами, правоприменение должно относиться к наличию подобной регистрации исключительно с позиции исполненной собственником публично-правовой обязанности. Иное толкование приведет к ущемлению прав и интересов собственников жилого помещения.

Подводя итог первой части рассуждений о правовых формах вынуж-денных отношений (относительно-принудительной их составляющей), резюмируем. Публичные органы власти находятся в состоянии «ожидания» или «связанности», поскольку не могут повлиять на то решение, которое примет соответствующий («невластвующий» ) участник отношений. Данную связанность можно именовать публичным секундарным правом. После обращения в данные органы возникает публичное правоотношение с особой связкой права и обязанности. В одних случаях возникающее публичное право (например, право требовать постановки на учет) представляет собой независимую от долженствований возможность, в других (регистрационный учет объектов, прав, сделок, граждан) предоставляется с целью исполнения возложенного законом долженствования. В последнем случае о природе данной возможности-долженствования свидетельствуют установленные законом последствия их несовершения.

Вторая задача, которая ставилась нами перед обсуждением данного вопроса, касалась проблем терминологии. В.А. Белов поставил под сомнение общетеоретическое значение категории «правоотношения», предлагая использовать данную конструкцию исключительно в частном праве и только применительно к связке право-обязанность. И если последнее утверждение небесспорно , то первое представляется не совсем аргументированным. Какие доводы приведены ученым в обосновании столь нетрадиционного для современной юриспруденции взгляда? На самом деле их немного. Во-первых, это узко отраслевой аргумент, строящийся по принципу отрицания: если категория правоотношения не охватывает всех возможных связок возможностей и долженствований в рамках одной отрасли права, то, соответственно, она не может претендовать и на межотраслевое и общетеоретическое значение. Во-вторых, это констатация существования различных принципов построения частных и публичных отношений (равенство и координация противопоставляется власти-подчинению и субординации), что не позво-ляет отождествлять возможности, устанавливаемые частным правом, с воз-можностями, устанавливаемыми правом публичным.

Многие справедливые высказывания автора все равно оставляют ощущение неубедительности, которую ученый усилил собственным оборотом «по всей вероятности» . Невозможно отрицать, что вся система законодательных норм построена по принципу установления возможностей и долженствований. В этом заключается цель права – создать нужные общественные отношения, поддержать значимые, искоренить недопустимые. Происходит это, в большей своей части, путем закрепления за одними субъектами возможностей, за другими – долженствований. Принципы частных отношений, к которым апеллирует В.А. Белов, сами по себе есть порождение публичного порядка, а вступление в публичные отношения не всегда (можно даже сказать, достаточно часто) есть юридическая необходимость, противная частной воле и частному интересу соответствующего лица.

Соглашаясь с тем, что нельзя ставить знак равенства между возможностями и долженствованиями в сфере частного и публичного права, тем не менее, не видим оснований для поддержки итогового вывода. При таком подходе, получается, что отрасли публичного права должны отказаться от использования категорий права и обязанности, а для обозначения возникающих правовых связей придумать иные наименования только потому, что в частном праве вдруг решили правоотношение понимать узко. Более продуктивно и, можно даже сказать менее эгоистично, со стороны частного права придумать иное наименование для связки субъективного права и обязанности, чем рушить десятилетиями сложившуюся терминологию. Правильнее, как представляется, расширить общетеоретическое понимание правоотноше-ния и рассматривать его как связку возможностей и долженствований, что дает основания для выделения публичного, частного, вынужденного правоотношений, которые могут иметь различное видовое наполнение в зависимости от сочетания возможностей и долженствований и их особенностей .

Определившись терминологически, перейдём к характеристике правовых форм возможного и должного поведения участников жилищных отношений.

<< | >>
Источник: С.И. Суслова. Правовые формы жилищных отношений. 2014

Еще по теме Правовые формы относительно-принудительных отношений.:

  1. Правовые формы относительно свободных отношений.
  2. Статья 305. Решение суда относительно заявления о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством
  3. Статья 305. Решение суда относительно заявления о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством
  4. С.И. Суслова. Правовые формы жилищных отношений, 2014
  5. Нормативно-логический подход и правовые формы вынужденных отношений.
  6. 3. Гражданско-правовые формы имущественных отношений
  7. ГЛАВА 2. ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ВОЗМОЖНОГО ПОВЕДЕНИЯ УЧАСТНИКОВ ЖИЛИЩНЫХ ОТНОШЕНИЙ
  8. ГЛАВА 3. ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ ДОЛЖНОГО ПОВЕДЕНИЯ УЧАСТНИКОВ ЖИЛИЩНЫХ ОТНОШЕНИЙ
  9. 2.3. Действие административно-правовых норм в пространстве и во времени, и относительно круга лиц
  10. Статья 1186. Определение права, подлежащего применению к гражданско-правовым отношениям с участием иностранных лиц или гражданско-правовым отношениям, осложненным иным иностранным элементом
  11. Статья 446. Возобновление уголовного дела в отношении лица, к которому применена принудительная мера медицинского характера
  12. К статье 1186 ГК РФ ("Определение права, подлежащего применению к гражданско-правовым отношениям с участием иностранных лиц или гражданско-правовым отношениям, осложненным иным иностранным элементом").
  13. Глава 29. Правовое регулирование отношений по заключению и расторжению брака с участием иностранцев, имущественных и семейных отношений
  14. Статья 2. Основные принципы правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений